Deuda pública
¿Instrumento de desarrollo o de opacidad?
M.C. Manuel Ricardo Romo de Vivar Mercadillo[1]
Una de las principales obligaciones de los gobiernos, en sus diferentes niveles, es satisfacer las necesidades de su población, con el gran reto de tener haciendas públicas sanas, por lo que recabar menos ingresos de lo planeado o gastar más de lo programado, ocasiona desequilibrios fiscales y una mayor dependencia de los gobiernos locales ante el gobierno federal.
El desfase entre el ingreso y el gasto del gobierno, es el momento de contemplar la opción del endeudamiento público, como alternativa para poder financiar el gasto, que pueda satisfacer las necesidades sociales en sus distintos sectores y jurisdicciones.
La deuda pública tiene como objetivo económico ampliar la capacidad del gobierno para construir obras públicas y prestar servicios oportunamente, sin recurrir a la imposición de nuevos gravámenes o a aumentar las tasas de los ya existentes.
Sin embargo, debe acudirse al endeudamiento con cautela, ya que la recuperación de lo invertido es lenta y afecta el gasto público, porque durante largo tiempo habrá que dar cabida en el presupuesto anual al pago de la amortización del principal y de los intereses correspondientes.
Por ello, la deuda pública se convierte en un instrumento de desarrollo económico, al contribuir a la ejecución de las obras y servicios públicos en los gobiernos, debido a que se transforma en medio para utilizar recursos futuros que permiten satisfacer necesidades presentes de la población. De otra manera tendrían que ser aplazadas en espera de recursos que puedan financiarlas, lo que prácticamente es muy difícil de lograr. No obstante, hay que tener cuidado de no caer en un círculo vicioso de endeudamiento.
El círculo vicioso del endeudamiento, es que a mayor crecimiento del gasto corriente y menores (o iguales) ingresos propios, se tendría que recurrir a un endeudamiento público que provocaría un mayor desequilibrio fiscal en la hacienda pública y, por lo tanto, la necesidad de recurrir a un nuevo crédito de mayor cuantía para cubrir el anterior y seguir manteniendo el gasto operativo. Aquí el proceso seguiría incrementando la deuda, además de tener el costo de disminuir la inversión pública al mantener el gasto corriente.
De acuerdo a la teoría y a la normatividad aplicable, los recursos procedentes de la deuda pública deben ser empleados para financiar proyectos de inversión que produzcan ingresos, es decir, obras que permitan obtener por su utilización derechos, tarifas y cuotas de recuperación capaces de cubrir la inversión, al igual que los gastos de administración, operación y mantenimiento de las mismas.
En el caso de que el financiamiento público exceda sus posibilidades para cubrir el servicio de la deuda, se estarían comprometiendo los ingresos futuros del gobierno, con lo cual se estaría estableciendo una creciente carga económica para las generaciones futuras, que puede desequilibrar la hacienda pública local. Lo anterior implica la necesidad de reglamentar la deuda, por lo menos, en los siguientes contenidos: inversión productiva, aprobación de deuda y restricciones al endeudamiento.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 117, fracción VIII, segundo párrafo, señala que los gobiernos locales se ven técnicamente restringidos a utilizar los recursos provenientes de la deuda pública, solamente a inversiones públicas productivas (aunque no existe una definición precisa) y da la obligación de legislar a los congresos locales sobre las bases, conceptos y montos a contratar por el Estado y sus municipios.
La Constitución Política del Estado de Michoacán, en su artículo 44, fracción XI, dice que el Congreso deberá aprobar en el presupuesto de egresos las partidas para solventar las obligaciones que constituyan deuda pública, conforme a lo autorizado por las leyes y los decretos correspondientes, y aquéllas que se deriven de contratos de proyectos para prestación de servicios aprobados por el Congreso conforme a las leyes aplicables[2]. En su fracción XII, dicho artículo da la posibilidad de amortizar capital y pagar intereses, dando en garantía la afectación de activos no prioritarios o los ingresos futuros por recaudación propia o proveniente de transferencias federales, principalmente transferencias no condicionadas, de acuerdo a la normatividad correspondiente.
Con lo anterior, se puede deducir que no quedan claras las limitaciones constitucionales al endeudamiento público de los gobiernos locales del Estado de Michoacán, por lo que se requiere definir inversión productiva, mecanismos de aprobación y establecer los límites de contratación de créditos en la ley de deuda estatal.
La Ley de Deuda Pública[3] del Estado de Michoacán se publicó el 17 de enero de 2003 en el gobierno de Lázaro Cárdenas Batel, es decir, 27 años después de la federal. Durante sus 11 años de vigencia se ha reformado en siete ocasiones (18/08/2003, 12/03//2007, 20/09/2007, 29/05/2009, 19/01/2011, 08/12/2011 y 02/10/2012) y ha tenido cinco adiciones (18/08/2003, 12/03//2007, 29/05/2009, 08/12/2011 y 02/10/2012). Los artículos más modificados son el 2° con seis reformas y dos adiciones; el 7° con seis reformas; el 6° con cinco reformas; el 12 con tres reformas y una adición; y el 3°, 5° y 8° con dos reformas y una adición.
Uno de los principales problemas es que no hay una definición precisa de lo que es la inversión pública productiva. En el artículo quinto, modificado en marzo del 2007 y en octubre de 2012, se adiciono un segundo párrafo, donde su enunciación sigue siendo ambigua y contradictoria en lo que se refiere, por un lado, a los beneficios que promueve la inversión pública productiva a la población y, por otro, a la liberación de los recursos, al incluir las acciones para refinanciar o reestructurar deuda pública como inversión pública productiva, dejando a los diputados la interpretación subjetiva de la misma, para su aprobación o no.
El artículo segundo de la Ley de Deuda Pública, menciona que el Congreso podrá autorizar montos y conceptos de endeudamiento neto adicionales a los previstos en las leyes de ingresos, cuando los gobiernos locales cuenten con la capacidad de pago para enfrentar sus obligaciones. En este caso, tampoco hay una definición para poder tener claro el concepto de capacidad de pago.
Los gobiernos locales tendrán que pedir autorización al Congreso para contratar deuda pública y poder afectar las aportaciones federales (ramo 33, recursos condicionados) que sean susceptibles de dejar en garantía, y/o las participaciones (ramo 28, recursos no condicionados) transferidas por el gobierno federal.
Para poder afectar las transferencias federales se requiere la constitución de un fideicomiso, para poder garantizar el pago al acreedor de la deuda de que se trate, mandatando a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en caso de un incumplimiento que retenga las garantías de participaciones y aportaciones federales para pagarle a la institución bancaria correspondiente. Por ello, los gobiernos locales tendrán que notificarle a la SHCP, a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado y/o a cualquier otra autoridad competente, cualquier afectación en garantía, así como comunicar el hecho al Registro de Deuda Pública, a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Los gobiernos locales podrán contratar deuda pública, en los términos de la Ley de Deuda Pública del Estado de Michoacán, previa autorización del Congreso, con la única limitante de que el pago del servicio de la deuda no podrá ser superior al 2.5% del presupuesto anual de egresos al momento de su contratación. El Congreso podrá autorizar la contratación de deuda en montos superiores cuando el gobierno acredite la capacidad financiera para pagarlos, considerando la naturaleza, objeto y destino del empréstito, y la viabilidad y autosuficiencia del proyecto. Asimismo, como excepción, sin la necesidad de cumplir con lo anterior, podrá autorizar la contratación de créditos cuando se trate de obras y acciones que deban ejecutarse durante alguna emergencia declarada por el Gobernador del Estado en materia de protección civil.
Es de reconocer, sin ninguna duda, que se ha avanzado normativamente en el tema del endeudamiento; sin embargo, falta todavía mucho por hacer para darle certidumbre y transparencia a la contratación de empréstitos por parte de los gobiernos locales.
Entre los elementos que se requiere perfeccionar se encuentran, entre otros, los siguientes:
- Una definición más precisa del concepto de inversión pública productiva, que permita gastar la deuda en rubros que contribuyan al incremento de infraestructura local;
- Explicar cómo se determinan la capacidad de pago y de endeudamiento de los gobiernos locales;
- Hacer un análisis financiero que permita saber si es mucho o no, el porcentaje utilizado para que los gobiernos locales puedan endeudarse. Con la última reforma se dejó de vincular el endeudamiento con los ingresos ordinarios para la deuda directa de corto plazo; y
- Mandatar, de forma expresa, que los recursos de la deuda no se usen en gasto corriente ni en deuda a mediano y largo plazo, sobre todo al dejar de diferenciar la deuda de corto plazo.
[1] Profesor de la Facultad de Economía “Vasco de Quiroga” de la UMSNH.
[2] Modificado el 9 de febrero del año 2007.
[3] Antes de su publicación, la contratación de empréstitos se basaba en las limitaciones señaladas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tanto a nivel federal como estatal.